교육 운영비의 국민총소득 대비 비중, 국가별 차이는 얼마나 클까?

학교와 교육 서비스를 운영하는 데 드는 경상지출은 나라별로 국민소득에서 차지하는 비중이 크게 다르다. 세계은행의 Adjusted savings: education expenditure (% of GNI) 지표를 보면, 200개 국가·지역의 최신 관측치 중앙값은 3.90%다. 가운데 절반은 약 2.84%에서 5.01% 사이에 모여 있지만, 가장 높은 값은 23.63%로 중앙값의 여러 배에 이른다. 같은 교육 지출이라는 말 아래에서도 각 국가의 교육 체계 규모와 국민총소득(GNI)의 관계가 상당히 다르게 나타난다.

이 지표가 가리키는 범위는 교육과 관련된 모든 투자비가 아니다. 세계은행 정의에서 교육 지출은 임금과 급여를 포함한 현재의 운영지출을 뜻하며, 학교 건물이나 시설·장비에 대한 자본투자는 제외된다. 따라서 학교를 새로 짓는 대규모 투자까지 포함한 전체 교육예산과는 숫자가 다를 수 있다. 비율의 분모는 GDP가 아니라 GNI이므로, 다른 교육재정 통계와 비교할 때도 단위와 분모를 먼저 확인해야 한다.

교육 지출의 GNI 비중이 보여주는 것

GNI 대비 비율은 나라의 절대적인 지출액이 아니라 소득 규모와 비교한 상대적인 크기를 보여준다. 예를 들어 두 나라가 교육 운영에 같은 금액을 쓰더라도 GNI가 다른 경우 비율은 달라진다. 반대로 지출액이 더 큰 나라라도 경제 전체의 소득 규모가 훨씬 크면 비율은 낮게 나타날 수 있다. 그래서 이 지표는 누가 돈을 가장 많이 쓰는가보다 국민소득에 비해 교육 운영지출의 무게가 어느 정도인가를 비교하는 데 적합하다.

또 하나 중요한 점은 이 지표가 조정순저축 체계 안에서 사용된다는 사실이다. 조정순저축은 장기적인 자산 형성과 소모를 넓게 보려는 지표군인데, 교육지출은 인적자본 형성과 관련된 요소로 포함된다. 그러나 여기에서 제시되는 비율만으로 교육의 질, 학생 성취도, 교사 수, 대학 진학률 또는 교육기회의 평등성을 판단할 수는 없다. 지출의 규모와 교육 결과는 서로 다른 질문이다.

대부분은 2021년, 한 곳만 관측연도가 다르다

이번 비교에는 200개 국가·지역이 포함되어 있으며 199개는 2021년 관측치다. 예외는 예멘으로, 최신 비어 있지 않은 값이 2018년 3.60%다. 따라서 전체 표와 그래프는 거의 같은 시점을 비교하지만 완전히 동일한 연도 자료는 아니다. 예멘을 다른 나라와 세밀하게 순위 비교할 때에는 이 연도 차이를 따로 고려해야 한다.

이런 연도 확인은 생각보다 중요하다. 교육 운영지출과 GNI는 모두 경기, 재정상황, 인구구조, 제도 변화 등에 따라 움직일 수 있기 때문이다. 다만 여기서는 그런 변화의 원인을 추정하지 않고, 세계은행에 기록된 각 국가·지역의 최신 비어 있지 않은 값 자체를 비교한다. 199개가 같은 2021년이라는 점 덕분에 다른 최신값 혼합 데이터보다 동년 비교에 가까운 편이다.

가장 높은 값은 20%를 크게 넘는다

가장 높은 관측치는 Micronesia, Fed. Sts.의 23.63%다. 그 다음은 Cuba 13.01%, Marshall Islands 12.74%, American Samoa 11.76% 순이다. 10%를 넘는 곳은 전체 200개 가운데 4개뿐이다. 최상위 몇 곳이 전체 분포의 나머지와 크게 떨어져 있어 평균만 보면 일반적인 수준을 다소 높게 느낄 수 있다.

상위권의 값이 높다는 사실만으로 교육제도가 더 효율적이거나 교육성과가 더 좋다고 결론 내릴 수는 없다. 이 비율은 지출과 소득의 관계를 보여줄 뿐이다. 같은 비율이라도 학생 수, 교직원 보수 수준, 공공·민간 교육의 역할, 학교 단계별 지출 구조가 다를 수 있으며, 이 데이터에는 그런 세부 구성이 들어 있지 않다.

전형적인 국가는 3~5%대에 더 가깝다

전체 중앙값은 3.90%이고, 1사분위수는 2.84%, 3사분위수는 5.01%다. 즉 200개 국가·지역 가운데 절반은 대략 2.84%~5.01% 범위에 들어간다. 5% 이상은 52개, 8% 이상은 10개이며, 2% 미만은 23개다. 최상위의 두 자릿수 값이 눈에 띄지만 대부분의 관측치는 훨씬 좁은 구간에 몰려 있다.

평균은 4.25%로 중앙값보다 높다. 이는 몇몇 매우 높은 값이 평균을 위로 끌어올렸기 때문이다. 이런 분포에서는 평균 국가를 설명할 때 평균 하나만 제시하기보다 중앙값과 가운데 50% 범위를 함께 보는 편이 더 정확하다. 90번째 백분위수는 약 6.56%, 95번째 백분위수는 약 7.83%로, 8% 부근부터는 이미 전체 분포의 상단에 해당한다.

낮은 값도 같은 방식으로 해석해야 한다

가장 낮은 관측치는 French Polynesia의 0.50%이며, New Caledonia 0.54%, Nigeria 0.85%가 그 뒤를 잇는다. 낮은 값은 국민총소득과 비교한 교육 운영지출의 비중이 작다는 뜻이다. 이것만으로 교육을 덜 중요하게 여긴다거나 공교육 서비스가 부족하다고 판단하는 것은 적절하지 않다.

낮은 비율은 분모인 GNI가 상대적으로 크기 때문일 수도 있고, 정부·가계·민간기관의 지출구조나 통계 포착 범위가 다르기 때문일 수도 있다. 이 자료만으로 어느 설명이 맞는지 구분할 수 없으므로, 특정 국가를 평가하려면 교육단계별 지출, 학생 1인당 지출, 정부 총지출 대비 교육비, 취학률 같은 별도 자료가 필요하다.

절대액과 비율을 함께 보면 무엇이 달라지나

교육재정을 볼 때 자주 생기는 오해는 높은 비율을 큰 예산과 같은 뜻으로 받아들이는 것이다. 하지만 비율은 분모의 크기에 따라 달라진다. GNI가 큰 국가에서는 상당한 교육 운영비를 지출해도 비율이 중간 수준에 머물 수 있고, 반대로 경제 규모가 작은 국가에서는 비교적 작은 절대액도 높은 비율로 나타날 수 있다. 따라서 국제 비교에서 ‘얼마나 많이 쓰는가’를 묻는다면 절대액이 필요하고, ‘경제 규모에 비해 어느 정도를 배분하는가’를 묻는다면 이 비율이 더 적합하다.

이 차이는 실제 해석에서 중요하다. 예산 규모, 학교 수, 교원 수, 학생 수처럼 서비스의 물리적 규모를 설명하려면 절대액이나 학생 1인당 지출이 더 직접적이다. 반면 재정적 부담이나 국민소득 대비 우선순위를 넓게 비교하려면 비율이 유용하다. 두 종류의 지표는 서로 대체 관계가 아니라 같은 현상을 다른 각도에서 보는 보완 자료다.

GNI 비율과 GDP 비율을 섞어 보면 안 되는 이유

교육재정 자료에서는 GDP 대비 교육비, 정부 총지출 대비 교육비, 학생 1인당 지출처럼 서로 다른 분모가 자주 쓰인다. 숫자가 모두 몇 %로 표시되기 때문에 비슷해 보이지만 의미는 다르다. 여기서 사용하는 GNI는 국내에서 생산된 부가가치뿐 아니라 거주자가 해외에서 얻은 소득과 해외에 지급한 소득의 차이까지 반영한다. 따라서 GDP 대비 비율과 같은 숫자가 나올 것이라고 기대해서는 안 된다.

또한 이 지표의 교육 지출은 경상지출에 초점을 둔다. 건물과 장비 같은 자본지출을 포함하는 통계와 비교하면, 한 나라가 학교 시설을 대규모로 확충한 시기에는 두 지표가 특히 다르게 움직일 수 있다. 검색 결과에서 비슷한 숫자를 찾았더라도 지표 코드와 정의, 분모, 포함되는 지출 항목을 확인해야 같은 자료인지 판단할 수 있다.

국가 간 순위보다 구간 비교가 더 유용한 경우

3.8%와 3.9%처럼 작은 차이는 순위표에서는 앞뒤가 갈리지만 실제 해석에서는 큰 의미를 부여하기 어렵다. 반대로 2% 미만, 3~5%대, 8% 이상처럼 넓은 구간으로 보면 각 국가가 전체 분포에서 어느 정도 위치에 있는지 더 쉽게 이해할 수 있다. 특히 이 자료는 대부분 2021년이어서 같은 시점의 상대적 위치를 살피는 데 유용하지만, 한 해의 순위만으로 장기 정책 방향을 판단해서는 안 된다.

추세를 알고 싶다면 같은 지표의 여러 해 자료가 필요하다. 한 국가의 비율이 상승했더라도 교육 운영지출이 늘어난 것인지, GNI가 감소한 것인지, 두 변화가 동시에 일어난 것인지 한 시점만으로는 알 수 없다. 반대로 비율이 하락했다고 해서 교육 운영지출이 반드시 줄었다고 볼 수도 없다. 분자와 분모가 함께 움직이는 비율 지표의 기본적인 해석 원칙이다.

한 해의 자료로 알 수 있는 것과 알 수 없는 것

2021년 단면 비교의 장점은 같은 시기 국가 간 차이를 한눈에 볼 수 있다는 점이다. 중앙값과 사분위 범위, 상위와 하위의 간격을 이용하면 특정 국가가 전체 분포에서 어느 구간에 있는지 확인할 수 있다. 그러나 단면 자료는 변화의 방향을 알려주지 않는다. 지금 높은 나라가 과거에도 항상 높았는지, 최근 몇 년 사이 급격히 상승했는지, 또는 일시적인 움직임인지 판단하려면 연속된 연도 자료가 필요하다.

또한 한 시점의 비율은 정책의 결과를 평가하기에는 정보가 부족하다. 교육 지출을 늘린 뒤 취학률이나 수료율이 어떻게 변했는지, 특정 교육단계에 자원이 집중됐는지, 지역 간 격차가 줄었는지 같은 질문은 별도의 시간자료와 세부 지표가 있어야 답할 수 있다. 이 표가 강한 부분은 국가 간 상대적 규모를 보여주는 것이며, 약한 부분은 원인과 성과를 설명하는 것이다.

국가를 하나씩 볼 때 확인하면 좋은 순서

특정 국가를 살펴볼 때는 먼저 해당 값의 관측연도를 확인하고, 다음으로 전체 중앙값과 사분위 범위에서 어느 위치인지 본 뒤, 마지막으로 다른 분모를 쓰는 교육재정 지표와 비교하는 순서가 실용적이다. 이렇게 보면 연도 차이 때문에 생기는 착시와 분모 차이 때문에 생기는 혼동을 줄일 수 있다. 상위권 국가라면 그 비율이 일시적인지 장기적인지 확인하기 위해 여러 해 자료를 이어서 보는 것이 좋다.

그 다음 단계에서는 학생 1인당 지출과 교육단계별 지출, 정부 예산에서 교육이 차지하는 비중, 취학률과 수료율 같은 결과지표를 함께 확인할 수 있다. 이 과정을 거치면 높은 비율이 실제로 어떤 재정구조와 연결되어 있는지, 낮은 비율이 경제 규모 때문인지 지출 구조 때문인지 더 구체적으로 접근할 수 있다. 한 지표가 모든 질문에 답하기보다 질문에 맞는 지표를 차례로 연결하는 방식이 더 정확하다.

이 지표와 함께 보면 좋은 자료

교육재정의 구조를 더 잘 이해하려면 정부 총지출에서 교육이 차지하는 비중, 교육단계별 학생 1인당 지출, 공공과 민간의 교육비 분담, 취학률·수료율 같은 교육 접근성과 결과 자료를 함께 보는 것이 좋다. GNI 대비 교육 운영지출은 경제 규모와 비교한 운영비의 무게를 알려주지만, 돈이 어디에 쓰였고 어떤 결과로 이어졌는지는 별도의 지표가 설명한다.

국가별 비교에서도 절대액과 비율은 서로 보완적이다. 비율이 낮아도 경제 규모가 크면 실제 교육 운영지출액은 클 수 있고, 비율이 높아도 작은 경제에서는 절대액이 상대적으로 작을 수 있다. 따라서 재정 여력이나 교육서비스 규모를 논할 때는 비율 하나를 절대적인 척도로 사용하지 않는 것이 중요하다.

자료를 읽을 때 기억할 핵심

• 200개 국가·지역 중 199개는 2021년 관측치이며 예멘만 2018년이다.
• 중앙값은 3.90%이고 가운데 50%는 약 2.84%~5.01%에 있다.
• 최고값은 23.63%로 분포의 상단이 크게 벌어져 있다.
• 지표는 임금·급여 등을 포함한 교육 경상 운영지출을 다루며 건물·장비의 자본투자는 제외한다.
• 높고 낮은 비율을 교육의 질이나 성과 순위로 직접 바꾸어 해석하면 안 된다.

출처와 계산 방법

출처는 세계은행 World Development Indicators의 NY.ADJ.AEDU.GN.ZS이다. 각 국가·지역의 최신 비어 있지 않은 값을 사용했으며, 중앙값·사분위수·백분위수·구간별 개수와 상위 순위는 해당 관측값에서 직접 계산했다. 결측값을 0으로 바꾸거나 국가별 비율을 더해 세계 전체 비율을 만들지 않았다.

교육 지출의 공식 범위는 현재 운영지출이며 임금과 급여를 포함하고 건물·장비에 대한 자본투자는 제외한다. 값은 GNI 대비 백분율이다. 다른 교육재정 통계와 비교할 때에는 지표의 분모와 포함 항목이 같은지 먼저 확인해야 한다.

자주 묻는 질문

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